Висновки Харківської експертної групи (https://kheg.com.ua/) щодо проєкту Постанови «Про спостережну раду закладу охорони здоров’я»
28 серпня 2021 року Кабінет Міністрів України оприлюднив проєкт Постанови «Про спостережну раду закладу охорони здоров’я».
На перший погляд, цей проєкт має на меті сприяти розбудові корпоративного управління у закладах охорони здоров’я (далі – ЗОЗ) з урахуванням міжнародного досвіду — через внесення змін до нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України. Автори пропонують зробити це через розширення повноважень спостережних рад, запровадження прозорої процедури їх формування та впровадження їх обов’язкового створення при ЗОЗ, що надають спеціалізовану медичну допомогу.
Ми проаналізували цей документ — в тому числі в ширшому контексті, розглянули його в загальній картині українського законодавства, що регламентує розвиток системи охорони здоров’я, та з точки зору заданого реформою вектору на децентралізацію й автономізацію медичних закладів.
У поточній редакції цей документ:
- у спробі переглянути роль і повноваження спостережних рад у низці пунктів суперечить існуючому нормативному полю.
- створює раду з надмірними повноваженнями, які потенційно можуть обмежити управлінську автономію закладів охорони здоров’я.Це, перш за все, розмиватиме відповідальність за результати діяльності медзакладів. Не виключено, що наявність такого органу блокуватиме розвиток управлінських компетенцій їхніх керівників — з незалежних управлінців із прагненням до ефективності вони можуть знову перетворитися на всього лише виконавців у чужій грі.
Від самого початку однією з цілей медичної реформи було надання свободи ЗОЗ — через автономізацію. Автономізовані заклади отримують можливості розвитку й ефективного управління ресурсами — з огляду на реальні потреби громади-власника.
За ці роки низка міжнародних фондів, неурядових організацій, окремих громадських діячів та компаній провела величезну роботу з навчання управлінських команд у закладах медицини первинного рівня (вони автономізувалися першими). Автономізація спеціалізованих ЗОЗ відбувалася у більш складний період часу: ЗОЗ були зосереджені на боротьбі з пандемією covid19, збирати групи для тренінгів було неможливо, але й для них спільними зусиллями випрацювали навчальні програми та інструменти управління.
Ми як організація, члени якої брали участь у розробці та впровадженні медичної реформи, бачимо основною проблемою зараз не питання корпоративного управління ЗОЗ, а його управління з точки зору менеджерської функції і з дотриманням тих меж, які визначені законодавством. Для цього варто зосередитись на навчанні команд закладів бути ефективними в оновлених умовах, а не змінювати ці умови знов. Зміна цих умов зараз, до моменту повного відходу від старої системи, може призвести до того, що не вдасться досягти запланованих цілей реформи.
Законодавство вже передбачає створення Спостережних рад і відводить їм функцію громадського контролю за діяльністю ЗОЗ. Крім того, спостережні ради можуть надавати обов’язкові до розгляду керівництву рекомендації.
Питання управління і контролю за діями керівника може покладатися на Наглядові ради, створення яких вже також передбачено законодавством.
І третій орган — Опікунські ради, які також можуть створюватися при ЗОЗ. Завдяки підтримці міжнародної спільноти та українських експертів почали з'являтися і перші заклади, що сформували Опікунські ради, які ефективно змінюють застарілі принципи керування лікарнями, привносячи туди бізнес-експертизу, моделі сучасного менеджменту та адвокаційну підтримку на високих рівнях.
Тобто законодавство вже передбачає певний розподіл ролей між різними типами рад в ЗОЗ.
Запропонований проєкт істотно змінює цю систему та містить низку суперечностей із чинним законодавством, зокрема, в таких моментах:
- Пунктом 3 «Типового положення про спостережну Раду закладу охорони здоров’я» (додаток до Постанови) передбачається, що спостережна рада є колегіальним органом стратегічного управління ЗОЗ. Однак, законодавство не містить такого поняття як «стратегічний орган управління» і не відносить спостережну раду до органів управління ЗОЗ. (п. 7 ст.78 Господарського кодексу України та ст. 24 Основ законодавства України про охорону здоров’я).
- Пунктом 8 «Типового положення про спостережну Раду закладу охорони здоров’я», а саме підпунктами 1-3,5,7,8 передбачені повноваження, які характерні для такого органу як Наглядова рада, яка в свою чергу вже є органом управління підприємством. Нагадаємо, що спостережні, наглядові та опікунські ради можуть існувати паралельно, і не можуть існувати органи з однаковими повноваженнями.
- Ця постанова надає спостережній раді повноваження встановлювати умови преміювання керівника ЗОЗ, надбавок і доплат до посадового окладу. А це суперечитиме Постанові Кабінету Міністрів України від 18 травня 1999 року № 859, яка відносить дані повноваження до виключних повноважень керівників органів місцевого самоврядування, тобто власників закладу.
Крім того, прийняття Постанови потребує й змін в Основах законодавства України про охорону здоров’я.
Наприклад, проєкт Постанови пропонує, щоб з 1 січня 2023 року договір з НСЗУ можна було укласти лише за наявності вже створеної спостережної ради. Без внесення змін це суперечитиме ст. 24 Основ законодавства України про охорону здоров’я, якою передбачено, що спостережна рада утворюється при закладах охорони здоров’я, з якими НСЗУ вже уклав договір про медичне обслуговування населення.
Далі, Проєкт пропонує, щоб спостережна рада обов’язково погоджувала колективний договір. Але це не матиме жодних правових наслідків, оскільки, відповідно до статті 9 Закону України «Про колективні договори і угоди», колективний договір набирає чинності з дня його підписання представниками сторін або з дня, зазначеного у колективному договорі. Відповідно запропоновані зміни у наявній редакції не досягнуть запланованої мети.
Ми пропонуємо зараз не поспішати приймати постанову у запропонованій редакції. Вона містить правильні ідеї, але їхня реалізація потребує більш детального опрацювання. До моменту, поки таке опрацювання буде відбуватися, пропонуємо зосередитися на комунікації з керівництвом ЗОЗ, власниками та працівниками системи охорони здоров’я України та прояснювати, які правила та можливості у них уже існують і які інструменти дозволять швидко досягати цілей розвитку та надання якісної медичної допомоги.
