21 листопада 2023 року Кабінет Міністрів України прийняв Постанову №1221 «Про наглядову раду закладу охорони здоров’я» (надалі — Постанова №1221), якою затвердив Порядок утворення наглядової ради закладу охорони здоров’я (надалі — ЗОЗ) та Типове положення про наглядову раду закладу охорони здоров’я.
Таким чином, начебто створено правові засади для діяльності наглядових рад в ЗОЗ. Натомість при більш прискіпливому аналізі законодавства виявляється, що це зовсім не так. Навпаки, вказана Постанова №1221 не відповідає українському законодавству, породжує значну правову невизначеність, що є підставою для її оскарження в судових органах.
Коли і чому в унітарних державних та комунальних підприємствах з’явилися наглядові ради, який їх статус та компетенція, якими нормативними актами врегульовано їх створення та діяльність?
Наглядові ради в унітарних державних та комунальних підприємствах з’явилися в 2016 році, коли Верховна Рада України з метою вдосконалення корпоративного управління в підприємствах державного та комунального секторів економіки, підвищення конкурентоспроможності таких підприємств та зміцнення державних фінансів прийняла відповідний закон. Впроваджені цим законом зміни в літературі називають «реформою корпоративного управління». Ця реформа є пріоритетним завданням влади, оскільки приведення корпоративного управління у відповідність до міжнародних стандартів є одним із зобов’язань України перед міжнародним співтовариством.
Одним з ключових елементів реформи корпоративного управління, що мав, зокрема, прибрати корупційну складову у роботі стратегічних державних (комунальних) підприємств, було впровадження в цих підприємствах такого органу управління, як незалежна наглядова рада, обрана на обов’язковому прозорому конкурсі.
Статус наглядової ради унітарного державного (комунального) підприємства врегульовано Господарським кодексом України ( ст. ст. 73, 73-1, 73-2, ст. 76, 78, 78-1), відповідно до норм якого такий орган:
- утворюється за рішенням власника (держави або територіальної громади);
- утворюється не в усіх державних (комунальних) підприємствах, а лише в тих, вартість активів, розмір чистого доходу та розмір статутного капіталу яких відповідають критеріям, затвердженим Кабінетом Міністрів України - для державних підприємств ( наразі це - 1,5-2 млрд. грн.). Критерії, відповідно до яких утворення наглядової ради комунального унітарного підприємства є обов’язковим, а також порядок утворення, організації діяльності та ліквідації наглядової ради та її комітетів, порядок призначення членів наглядової ради затверджуються рішенням відповідної місцевої ради;
- є органом управління підприємства, який наділений надважливою компетенцією, як то: призначення керівника підприємства, здійснення контролю та спрямовання діяльності керівника підприємства, надання згоди на вчинення значного господарського зобов’язання, господарського зобов’язання, щодо вчинення якого є заінтересованість тощо;
- формується в особливому порядку. Так, рада складається з незалежних членів і представників власника (держави або територіальної громади). При цьому незалежні члени наглядової ради повинні становити більшість від її загального складу, вони призначаються за результатами конкурсу, мають відповідати таким вимогам, як наявність вищої освіти, професійних знань та навичок, досвіду роботи та інших характеристик, необхідних для належного здійснення повноважень члена наглядової ради, що відповідає видам діяльності підприємства.
Як реформа корпоративного управління вплинула на діяльність закладів охорони здоров’я?
Одночасно з реформою корпоративного управління в державному (комунальному) секторах економіки в Україні відбулась реформа медичної галузі. В результаті реалізації Закону про автономізацію основна частина закладів охорони здоров’я була перетворена на комунальні некомерційні підприємства. Тому як комунальні підприємства вони отримали можливість у випадках, передбачених Господарським кодексом України, мати такі органи управління як наглядові ради.
Чому Постанова №1221 не відповідає чинному українському законодавству?
Відповідно до ст. 73 Господарського кодексу України порядок утворення, організації діяльності та ліквідації наглядової ради державного унітарного підприємства (крім підприємств оборонно-промислового комплексу) та її комітетів визначається Кабінетом Міністрів України та переглядається не рідше ніж раз на п’ять років. Кабінет Міністрів України своєю Постановою «Деякі питання управління державними унітарними підприємствами та господарськими товариствами, у статутному капіталі яких більше 50 відсотків акцій (часток) належать державі» від 10.03.2017р. №142 (надалі – Постанова №142 ) затвердив ряд нормативних актів, що визначають вказані в кодексі питання.
Порядок утворення, організації діяльності та ліквідації наглядової ради державних унітарних підприємств оборонно-промислового комплексу підприємства визначається Законом України «Про особливості управління об’єктами державної власності в оборонно-промисловому комплексі».
Отже, за загальним правилом саме Кабінет Міністрів України компетентний регулювати діяльність наглядових рад державних підприємств. При цьому, Господарський кодекс України не наділяє уряд правом встановлювати особливості наглядових рад в залежності від виду діяльності самого підприємства. Втім, прийнявши постанову №1221, уряд без будь-якого обґрунтування впровадив для наглядових рад медичних підприємств інші правила, ніж були визначені в постанові №142 для всіх інших підприємств.
Перша відмінність - наглядові ради мають створюватися не в стратегічних медичних підприємствах, визначених територіальною громадою, а у всіх медичних підприємствах, які надають спеціалізовану медичну допомогу. Для цього Постановою КМУ №1221 доповнено вимоги до надавача послуг з медичного обслуговування населення наступною - для укладання договору з НСЗУ заклад охорони здоров’я державної або комунальної форм власності, який надає спеціалізовану медичну допомогу, повинен мати діючу наглядову раду. Тобто для всіх таких закладів наглядова рада має стати обов’язковим органом, оскільки загальновідомо, що основним джерелом фінансування для них є кошти НСЗУ. Відповідно до вимог Господарського кодексу України вони самостійно визначають критерії, при наявності яких в комунальних підприємствах має створюватися наглядова рада. Натомість Постанова №1221 фактично примушує органи місцевого самоврядування створювати наглядові ради у всіх своїх закладах охорони здоров’я, які надають спеціалізовану медичну допомогу. Адже якщо вони цього не зроблять, то місцевий ЗОЗ не зможе укласти договір з НСЗУ. Отже фінансування його діяльності ляже «на плечі на бюджету громади», яка не створила наглядову раду у своєму закладі охорони здоров’я.
Другою відмінністю є вимоги до незалежних членів наглядових рад закладів охорони здоров’я. Відповідно до Постанови №1221 незалежні члени наглядової ради медичного підприємства – це представники громадськості. Наявність у них професійних знань та навичок, досвіду роботи щодо виду діяльності підприємства не є обов’язковими, а просто бажаними, та які надають перевагу такому претенденту.
Третьою відмінністю є статус наглядової ради закладу охорони здоров’я. Відповідно до Постанови №1221 така рада є колегіальним органом управління закладу охорони здоров’я, який у межах компетенції, визначеної законом і положенням про наглядову раду, здійснює управління закладом охорони здоров’я, а також контролює діяльність керівника закладу охорони здоров’я.
Наглядова рада не бере участі в поточному управлінні ЗОЗ. Це суперечить вимогам Господарського кодексу України, відповідно до норм якого наглядова рада є органом управління, яка, (у разі її утворення), в межах компетенції, визначеної статутом підприємства та законом, контролює і регулює діяльність керівника підприємства, тобто бере участь в управлінні підприємством.
Зважаючи на викладене, виникають цілком логічні риторичні питання: «Якими такими специфічними особливостями характеризується управління медичним підприємством, щоб це викликало необхідність визначати для наглядових рад таких підприємств особливі, відмінні від загального правила, умови їх функціонування?», «Чи не мають ці дії уряду ознак антиконкурентних дій органів влади?» (адже по суті уряд Постановою №1221 про створення наглядових рад в ЗОЗ суттєво обмежує господарську самостійність закладів охорони здоров`я державної або комунальної форм власності, тоді як приватні ЗОЗ нічим не обмежені).
Очевидно, що корпоративне управління закладами охорони здоров`я має вдосконалюватись, але таке вдосконалення має відбуватись у законний спосіб. Зокрема, як варіант, можна було б впроваджувати кращі практики управління медичними закладами, до прикладу, передачу управління професійним компаніям, створення об’єднань ЗОЗ (консорціумів) та ін.
